전작권 전환은 국가주권 회복이 아닌 연합지휘체계의 변경
한국군 연합사령관 지휘권 확대가 실질적 통제력 보장하진 않아
전작권 전환에도 미국의 핵전력 운용권한과 확장억제 중요성은 유지
전작권 전환은 주권적 방위능력과 한미 공동억제력을 함께 강화해야
전시작전통제권은 국가주권과 어떻게 다른가에 대한 설명도. 김태준 한반도안보문제연구소장 AI 그림
프롤로그. 전작권을 전환해야 비로소 주권국가가 되는가
대한민국은 전시작전통제권(전작권)을 전환받아야 비로소 완전한 주권국가가 되는가. 전작권 전환을 둘러싼 논쟁에서 먼저 답해야 할 질문이다.
이재명 대통령은 전작권 전환을 국가주권과 자주국방의 문제라고 강조하며 임기 내 전환을 추진하고 있다. 한국군이 자국 군대의 전시작전을 주도해야 한다는 주장은 이해할 수 있다. 그러나 전작권을 누가 행사하느냐와 대한민국의 국가주권은 구분해야 한다.
대한민국은 이미 헌법과 국제법에 따라 주권을 행사하는 독립국가다. 한미연합방위체계는 주권을 미국에 넘겨준 결과가 아니라 북한의 군사적 위협에 공동으로 대응하기 위한 양국의 합의에 기초한다.
특히 북한 핵·미사일 위협의 고도화와 새롭게 부상하는 수중 핵타격 위협은 한미동맹의 공동억제 능력을 더욱 중요하게 만들고 있다. 이러한 상황에서 전작권 전환은 주권의 상징뿐 아니라 연합방위의 실효성을 기준으로 판단해야 한다.
그렇다면 전작권 전환은 국가주권의 회복인가, 연합방위체계의 지휘구조를 변경하는 군사적 결정인가. 중요한 것은 지휘관의 국적이 아니라 그 변화가 대한민국의 안보와 국익에 어떤 결과를 가져오는가이다.
김태준 한반도안보문제연구소장. 국방대 명예교수. 김태준 소장 제공
I. 전시작전통제권은 국가주권과 어떻게 다른가
전작권 전환을 국가주권의 회복과 동일시하려면 먼저 두 개념의 법적·군사적 성격을 구분해야 한다. 국가주권은 국가의 독립적인 통치권한이지만, 작전통제권은 특정 군사작전을 수행하기 위해 부여되는 제한된 지휘권한이다.
첫째, 국가주권과 작전통제권은 권한의 성격과 범위가 다르다.
국가주권(Sovereignty)은 국가가 독립적으로 통치권을 행사하고 대외적으로 다른 국가와 동등한 지위를 갖는 권한이다. 대한민국 헌법 제1조는 주권이 국민에게 있음을 규정하고, 제74조는 대통령에게 국군통수권을 부여하고 있다.
반면 작전통제권(Operational Control·OPCON)은 특정 임무를 수행하기 위해 부대에 작전명령을 내리고 전력을 운용하는 권한이다. 인사·군기 등 국가별로 유지되는 권한과 구분되며, 그 범위도 합의된 지휘관계에 따라 제한된다. 따라서 한미연합사령관이 전작권을 행사한다고 해서 대한민국 대통령의 국군통수권이나 국가주권이 미국으로 이전되는 것은 아니다.
둘째, 한미연합사령부의 전작권은 양국의 합의에 따라 행사되는 군사적 권한이다.
1950년 7월 이승만 대통령은 유엔군사령관에게 한국군의 작전지휘권을 이양했다. 이후 1978년 한미연합사령부가 창설됐으며, 1994년 12월 한국군의 평시작전통제권이 한국군으로 환수됐다.
현재 한국군은 평시작전통제권을 행사하고, 전시에는 양국이 합의한 절차에 따라 지정된 한미 전력이 연합사령부의 작전통제를 받는다. 연합사령관은 한미 군사위원회의 전략지시에 따라 임무를 수행하며, 양국은 각각 자국 군대에 대한 국가적 지휘권한을 유지한다.
따라서 현행 전작권 체제는 미국에 국가주권을 양도한 것이 아니라 공동방위를 위해 작전통제권을 합의된 범위에서 행사하도록 한 제도다.
셋째, 연합작전에서 작전통제권을 위임하는 것은 국가주권의 상실을 의미하지 않는다.
북대서양조약기구(NATO) 회원국들도 공동방위작전을 위해 자국 군대를 다국적 지휘체계에 배속하고 일정한 작전통제권을 연합지휘관에게 부여한다. 그렇다고 독일이나 영국 등이 국가주권을 상실하는 것은 아니다.
군사동맹은 개별 국가의 군사력을 공동의 안보목적에 따라 결합하는 제도다. 연합작전의 지휘통일과 국가의 주권적 의사결정은 양립할 수 있다.
한국군의 연합작전 주도권을 확대하는 것은 중요한 과제다. 그러나 이를 위해 현행 체제를 주권 상실의 상태로 규정할 필요는 없다. 전작권 전환은 이미 주권국가인 대한민국이 연합방위의 지휘구조를 어떻게 발전시킬 것인가의 문제이며, 그 타당성은 국가안보에 미치는 실질적인 효과로 판단해야 한다.
한국군 장성이 연합사령관을 맡으면 무엇이 달라지는가에 대한 설명도. 김태준 한반도안모분제연구소장 AI 그림
II. 한국군 장성이 연합사령관을 맡으면 무엇이 달라지는가
전작권 전환의 가장 큰 변화는 한국군 대장이 미래연합사령관을 맡아 연합작전을 주도한다는 점이다. 그러나 지휘관의 국적이 바뀐다고 해서 미국의 군사력이 한국군의 독자적인 통제 아래 놓이는 것은 아니다. 연합작전의 지휘권과 이를 실질적으로 행사할 수 있는 군사적 능력은 구분해야 한다.
첫째, 전작권 전환은 한미연합사령부의 지휘구조와 역할을 변경한다.
현재 미군 대장이 연합사령관을, 한국군 대장이 부사령관을 맡고 있다. 전환 이후에는 한국군 대장이 미래연합사령관을, 미군 대장이 부사령관을 맡는 체제로 바뀔 예정이다. 이는 한국군의 연합작전 주도권과 책임이 확대된다는 의미다.
그러나 한국군 연합사령관의 작전통제권은 한미가 합의해 배속한 전력과 부여된 임무의 범위에서 행사된다. 미국의 전략자산과 증원전력을 독자적으로 동원하거나 운용할 권한까지 확보하는 것은 아니다.
둘째, 한국군 연합사령관도 한미 공동지휘체계 안에서 권한을 행사한다.
한미연합사령부는 양국이 공동으로 운용하는 군사조직이다. 연합사령관은 한미 군사위원회의 전략지시에 따라 작전을 수행하며, 미국은 자국 군대의 전력 제공과 운용에 관한 국가적 결정권을 유지한다.
따라서 한국군 장성이 연합사령관을 맡더라도 미국의 군사적 지원과 주요 전력 운용에는 양국의 협의와 조정이 필요하다. 한국군의 주도권 확대가 미국의 군사적 결정권까지 한국으로 이전하는 것은 아니다.
셋째, 작전통제권의 보유가 곧 실질적인 작전수행능력을 보장하는 것은 아니다.
연합사령관이 효과적으로 작전을 지휘하려면 정보수집과 상황판단, 전력운용 및 군수지원 능력이 뒷받침되어야 한다. 특히 위기 상황에서 한미의 전략적 판단이 달라지거나 미국의 주요 전력 제공이 제한된다면 한국군 연합사령관의 작전수행능력과 선택권도 제약받을 수 있다.
이는 한국군 장성의 지휘능력에 대한 문제가 아니다. 연합작전의 실질적인 수행능력은 지휘관의 국적보다 가용전력과 양국의 협력 수준에 의해 좌우된다는 의미다. 결국 전작권 전환의 성과는 한국군 장성이 연합사령관을 맡았다는 상징보다 한국군의 작전 주도권이 얼마나 실질적으로 확대되고, 이를 뒷받침하는 한미연합방위체계가 얼마나 효과적으로 작동하는가에 달려 있다.
전작권 전환이 확장억제와 핵전력 운용에 어떤 영향을 미치는가에 대한 설명도. 김태준 한반도안보문제연구소장 AI 그림
III. 전작권 전환은 미국의 확장억제와 핵전력 운용에 어떤 영향을 미치는가
북한 핵·미사일 위협의 고도화와 새롭게 부상하는 수중 핵타격 위협은 한미동맹의 공동억제 능력을 더욱 중요하게 만들고 있다. 이러한 상황에서 전작권 전환이 미국의 확장억제와 핵전력 운용에 어떤 영향을 미치는지 살펴볼 필요가 있다.
첫째, 미국의 핵무기 사용 결정권은 전작권 전환과 관계없이 미국 대통령에게 있다.
미국의 핵전력은 국가적 지휘통제체계에 따라 운용되며, 핵무기 사용에 관한 최종 결정권은 미국 대통령에게 있다. 현재 미군 대장이 연합사령관을 맡고 있지만 미국의 핵무기 사용을 독자적으로 결정할 수는 없다.
전작권 전환 이후 한국군 대장이 미래연합사령관을 맡더라도 마찬가지다. 한국군의 연합작전 주도권은 확대되지만 미국의 핵전력에 대한 지휘권이나 사용 결정권이 한국으로 이전되는 것은 아니다.
둘째, 확장억제의 신뢰성은 지휘관의 국적보다 미국의 공약과 실행능력에 달려 있다.
확장억제(Extended Deterrence)는 미국이 핵전력과 재래식 전력 등을 활용해 동맹국에 대한 공격을 억제하겠다는 안보공약이다.
전작권 전환이 미국의 확장억제 공약을 자동으로 약화시키는 것은 아니다. 반대로 현행 지휘체계를 유지한다고 해서 미국의 핵전력 사용과 전략자산 투입이 무조건 보장되는 것도 아니다.
특히 북한의 핵·미사일 및 수중 핵타격 위협에 대응하려면 한국군의 재래식 방위능력과 미국의 확장억제가 긴밀하게 연결돼야 한다. 핵심은 위기 상황에서 양국이 공동의 위협인식과 대응목표를 유지하고, 미국의 억제공약이 실제 군사적 대응능력으로 뒷받침되는가이다.
셋째, 핵협의그룹은 한국의 참여를 확대하지만 핵무기 사용 결정권까지 공유하는 제도는 아니다.
한미는 2023년 워싱턴 선언을 통해 핵협의그룹(Nuclear Consultative Group·NCG)을 출범시켰다. 이를 기반으로 핵위협에 관한 정보공유와 공동기획, 핵·재래식 통합(CNI) 억제협력을 발전시켜 왔다.
핵협의그룹의 의미는 한국이 미국의 확장억제 정책과 관련된 협의와 기획에 체계적으로 참여할 수 있다는 데 있다. 그러나 공동기획이 곧 핵무기 사용에 대한 공동결정권을 의미하지는 않는다.
따라서 전작권 전환 이후에도 한국군의 연합작전 주도권과 미국의 핵전력 운용체계를 효과적으로 연결하는 것이 중요하다. 특히 북한의 핵위협 평가와 대응계획 수립, 핵·재래식 전력의 연계 과정에서 양국의 협의가 실제 작전 수행으로 이어질 수 있어야 한다.
전작권 전환은 연합사령부의 지휘구조를 바꾸지만 미국의 핵전력 운용권한까지 변경하지는 않는다. 결국 전환의 핵심 과제는 한국군의 작전 주도권 확대와 미국의 확장억제 실행능력을 결합해 北핵위협에 대한 한미 공동억제력을 유지·강화하는 데 있다.
전작권 전환이 왜 안보의 역설을 초래할 수 있는가에 대한 설명도. 김태준 한반도안보문제연구소장 AI 그림
IV. 국가주권을 강조하는 전작권 전환은 왜 안보의 역설을 초래할 수 있는가
전작권 전환을 통해 한국군의 연합작전 주도권을 확대하는 것은 주권적 방위능력을 강화하는 과정이 될 수 있다. 그러나 지휘권의 확대가 반드시 국가안보의 강화로 이어지는 것은 아니다. 특히 북한 핵·미사일 위협의 고도화와 새롭게 부상하는 수중 핵타격 위협에 대응해야 하는 상황에서는 지휘구조의 변화가 한미 공동억제력에 미치는 영향을 면밀히 살펴야 한다.
첫째, 지휘권의 확대가 실질적인 군사적 통제력의 확대로 이어지지 않을 수 있다.
한국군이 미래연합사를 주도하더라도 연합작전의 성공에는 미국의 정보지원과 전략자산, 증원전력 및 군수지원이 필요하다. 지휘권에 상응하는 전력과 지원체계가 충분히 확보되지 않는다면 한국군 연합사령관의 작전 선택권은 제한될 수 있다.
특히 북한의 핵위협에 대응하는 과정에서는 한국군의 재래식 전력과 미국의 확장억제를 긴밀하게 연계해야 한다. 지휘권의 형식적 확대보다 중요한 것은 필요한 군사적 수단을 적시에 활용할 수 있는 실질적인 능력이다.
둘째, 자주성을 강조하는 과정에서 동맹의 결속력이 약화된다면 안보의 역설이 발생할 수 있다.
한미동맹은 한국의 독자적인 방위능력을 보완하면서 미국의 군사력을 한반도 방위에 연결하는 제도적 기반이다. 한국군의 역할과 책임이 확대되는 것은 동맹의 발전에도 기여할 수 있다.
그러나 전작권 전환을 주권 회복의 문제로만 접근하면서 현행 연합방위체계를 종속의 상징으로 규정한다면 불필요한 정치적 갈등을 초래할 수 있다. 전환에 관한 견해 차이가 동맹의 신뢰 문제로 확대되는 것은 공동억제력의 유지에도 도움이 되지 않는다.
자주국방과 한미동맹은 대립하는 개념이 아니다. 한국의 방위능력 강화가 동맹의 결속과 연합작전의 효율성으로 이어질 때 자주성과 안보는 함께 발전할 수 있다.
셋째, 확대되는 작전상 책임에 상응하는 권한과 협력체계가 필요하다.
한국군이 미래연합사를 주도하면 위기관리와 전쟁 수행에 대한 책임도 커진다. 그러나 미국의 핵전력 사용과 주요 전략자산 투입에 관한 국가적 결정권은 미국에 남는다.
이처럼 작전상 책임과 전력 운용권한이 완전히 일치하지 않는 구조에서는 양국의 의사결정을 신속하게 조정하는 체계가 중요하다. 특히 북한의 핵공격 위협이 현실화하는 위기 상황에서 한미의 판단과 대응이 지연되거나 엇갈리지 않도록 사전에 협의절차와 역할을 명확히 해야 한다.
결국 안보의 역설은 전작권 전환 자체가 아니라 지휘구조의 변화에 필요한 군사적 능력과 동맹의 협력체계가 충분히 뒷받침되지 않을 때 발생한다. 주권의 상징적 확대가 공동억제력의 약화로 이어지지 않도록 하는 것이 핵심이다.
주권과 국가안보를 함께 강화하는 전작권 전환의 조건에 대한 설명도. 김태준 한반도안보문제연구소장 AI 그림
V. 주권과 국가안보를 함께 강화하는 전작권 전환의 조건은 무엇인가
전작권 전환을 주권과 안보의 양자택일로 접근할 필요는 없다. 한국군의 작전 주도권을 확대하면서 한미연합방위의 실효성을 유지하는 것은 함께 추구할 수 있는 목표다. 다만 전환의 목적과 기준을 정치적 상징이 아니라 국가안보의 실질적인 강화에 둬야 한다.
첫째, 전작권 전환의 목표를 주권 회복이 아니라 ‘주권적 방위능력의 강화’로 설정해야 한다.
대한민국은 이미 독립된 주권국가다. 따라서 전작권 전환의 목표는 국가주권을 새롭게 회복하는 것이 아니라 한국군의 연합작전 주도능력과 안보적 선택권을 확대하는 데 있어야 한다.
정부는 지휘관의 국적 변화가 아니라 한국군의 역할과 책임이 어떻게 달라지고, 그것이 국가방위에 어떤 실질적인 효과를 가져오는지 설명해야 한다.
둘째, 한국군의 작전 주도권과 미국의 군사적 지원을 안정적으로 결합해야 한다.
미래연합사 체제에서도 미국의 전략자산과 증원전력, 핵전력 운용에 관한 국가적 권한은 미국에 남는다. 따라서 한미는 한국군 연합사령관의 작전상 권한과 미국의 전력 제공 및 운용에 관한 의사결정을 효과적으로 연결해야 한다.
특히 북한의 핵·미사일 및 수중 핵타격 위협에 대응하기 위한 공동의 위협인식과 대응계획을 유지하고, 핵협의그룹을 통한 협의와 핵·재래식 통합 억제협력이 실제 연합작전과 유기적으로 연계되도록 해야 한다.
셋째, 전작권 전환을 정권의 정치적 성과가 아니라 지속적인 국가안보 과제로 추진해야 한다.
전환 이후의 지휘체계는 정권이 바뀌더라도 안정적으로 유지돼야 한다. 따라서 정부는 전환의 기대효과뿐 아니라 새로운 지휘체계의 권한과 한계, 한미 간 책임 분담과 군사적 지원체계를 국민에게 투명하게 설명해야 한다.
국회 역시 정파적 찬반을 넘어 군사적 전문성과 국가안보의 관점에서 전환 문제를 검토해야 한다. 한미 간 합의와 국내의 지속적인 정책적 공감대가 뒷받침되어야 한다.
넷째, 전작권 전환의 성과는 국가안보의 실질적인 강화 여부로 평가해야 한다.
한국군 장성이 미래연합사령관을 맡는 것은 연합방위의 책임과 역할이 확대된다는 점에서 의미가 있다. 그러나 그것만으로 전환이 성공했다고 평가할 수는 없다.
한국군의 작전 주도권이 확대되면서도 미국의 확장억제와 군사적 지원이 안정적으로 유지되고, 한미연합군의 위기 대응능력이 향상되어야 한다. 반대로 지휘구조의 변화로 연합방위의 실효성이 약화된다면 전환의 본래 목적을 달성했다고 보기 어렵다.
전작권 전환의 궁극적인 목표는 한국군 장성이 연합사령관이 되는 것 자체가 아니다. 대한민국의 주권적 방위능력을 강화하면서 한미동맹의 공동억제력을 유지·발전시켜 국가와 국민을 더욱 안전하게 지키는 데 있어야 한다.
에필로그. 주권의 완성은 지휘관의 국적이 아니라 국가를 지키는 능력에 있다
전작권 전환은 대한민국이 비로소 주권국가가 되는 과정이 아니다. 이미 주권국가인 대한민국이 한미연합방위체계의 지휘구조와 역할을 조정하는 군사적 결정이다. 한국군 장성이 미래연합사령관을 맡는 것은 의미 있는 변화지만, 지휘관의 국적이 바뀐다고 국가안보가 자동으로 강화되는 것은 아니다.
북한 핵·미사일 위협의 고도화와 새롭게 부상하는 수중 핵타격 위협은 한국의 독자적인 방위능력과 미국의 확장억제를 더욱 긴밀하게 결합할 것을 요구한다. 자주국방과 한미동맹은 대립하는 가치가 아니다. 한국군의 작전 주도권 확대가 한미 공동억제력의 강화로 이어질 때 전작권 전환의 실질적인 의미도 커진다.
전작권 전환의 성패는 누가 연합사령관을 맡느냐가 아니라 전환 이후 대한민국을 얼마나 더 안전하게 지킬 수 있느냐로 판단해야 한다. 국가주권의 진정한 가치는 지휘관의 국적이 아니라 국가와 국민을 지킬 수 있는 실질적인 능력에 있다.
김태준 한반도안보문제연구소장·국방대학교 명예교수
정충신 선임기자
댓글
0