Park Young-bum
The author is an honorary professor of economics at Hansung University
Korea’s labor market urgently needs better jobs. In the first quarter of this year, the number of unemployed people exceeded 1 million for the first time in five years, and one in four unemployed individuals was a young adult. Last year, the number of people classified as “resting” — neither working nor seeking employment — reached a record 2.55 million. Among them, 179,000 held college degrees or a higher level of education. Since 2023, employment growth has been driven mainly by workers aged 60 or older. Excluding older workers, total employment in 2025 actually declined.
Construction workers work at a new apartment building site in Seoul on April 30, 2025, one day ahead of Labor Day. According to the Ministry of Employment and Labor, the number of workplace deaths under investigation in 2025 reached 605, up 16 from 2024. [NEWS1]
Labor markets are more heavily regulated than most other markets, and the design of such regulation strongly influences both the quantity and quality of jobs. Regulations should protect workers without undermining the market’s ability to function. But in Korea, several recent policies have instead increased transaction costs while failing to achieve their intended goals. Examples include the “Yellow Envelope” law, the Serious Accidents Punishment Act and restrictions on the use of fixed-term workers.
With changes in the government’s labor stance and the implementation of the Yellow Envelope law, labor practices that had largely disappeared under the previous administration have re-emerged, from tower crane operators demanding unofficial monthly payments to labor groups pressuring firms to hire union members. Since the law took effect, subcontractor unions have increasingly demanded collective bargaining with primary contractors. According to the Ministry of Employment and Labor, more than 1,000 unions made this request during the first month of enforcement, though few companies complied. Labor authorities have also broadly recognized the bargaining rights of subcontractor unions, widening the definition of employer responsibility.
Many companies are expected to challenge those rulings in court, potentially creating prolonged legal disputes. Critics argue that the law itself creates uncertainty because the gap between labor board decisions and court rulings remains unresolved. Moreover, clearer government standards alone cannot solve the problem; the legislation requires broader revision.
The Serious Accidents Punishment Act presents a similar issue. Although passed through bipartisan agreement, the law focuses more on punishing visible industrial accidents than addressing their structural causes. Korea imposes relatively severe penalties compared to other countries, and public attention often centers on the criminal punishment of executives after fatal accidents.
Britain, by contrast, mainly imposes heavy fines on corporations for inadequate safety systems, and Germany relies more on administrative and insurance-based measures. In the United States, criminal penalties are generally reserved for deliberate or severe violations.
Several years after implementation, the Korean law has shown limited effectiveness in reducing workplace deaths. Even after the law’s coverage expanded in 2024 to include workplaces with fewer than 50 employees, the number of serious industrial accidents still increased. The Ministry of Employment and Labor reported 605 workplace deaths under investigation in 2025, up by 16 from the previous year.
As a result, companies have focused less on improving safety itself and more on compliance paperwork, manuals and legal risk management. According to critics, the law has mainly benefited labor consultants, lawyers and former officials. Smaller businesses, which account for roughly 60 percent of serious industrial accidents, often lack the capacity to respond effectively to such incidents.
Japan’s experience offers another path. Although Japan once suffered frequent construction accidents, it sharply reduced fatalities during the 1990s through broader reforms that addressed subcontracting practices, excessive competition and weak safety culture. Public procurement reforms that shifted away from lowest-price bidding toward comprehensive evaluation systems have contributed as well.
Nonregular workers at the presidential office protest, calling for job security guarantees, at Gwanghwamun Square in Jongno District, central Seoul, on Dec. 29, 2025. [YONHAP]
Meanwhile, Korea’s protection law for nonregular workers has produced unintended effects. Introduced in 2007 to encourage regular employment by limiting fixed-term contracts to two years, the law instead deepened labor market duality. According to the Ministry of Employment and Labor, only 8.6 percent of fixed-term workers were converted to regular status in the second half of 2024.
Korea’s labor polarization also continues to worsen. According to the Hyundai Research Institute, workers in the primary labor market — regular employees at large firms — earn about 1.7 times more than workers in smaller companies or nonregular jobs, even though they account for only 15.9 percent of total employment.
The government should review the side effects of labor regulations that have created what many describe as a “regulatory paradox.” Reforming the Yellow Envelope law, shifting workplace safety policy toward voluntary corporate participation and easing rigidities in large-company labor markets would do more to improve employment conditions than expanding ineffective regulations.
거래 비용만 늘린 친노조 규제 고쳐야 좋은 일자리 는다
박영범 한성대 경제학과 명예교수
우리 노동시장은 좋은 일자리가 필요하다. 실업자가 5년 만에 100만 명을 넘은 올해 1분기 실업자 4명 중 1명이 청년이었다. 지난해 비경제활동 인구 중 일을 하지도 않고 구직 활동을 하지도 않는 ‘쉬었음’ 인구가 역대 최대인 255만5000명을 기록했다. 이 중 대졸 이상은 17만9000명이었다. 전체 일자리 증가를 60세 이상의 취업자가 주도하는 현상이 2023년 이후 두드러지고 있다. 2025년에도 60세 이상 취업자 증가를 빼면 전체 취업자는 줄었다.
노동시장은 다른 시장에 비해 법적 규제가 많고, 규제의 설계에 따라 일자리의 양과 질이 크게 영향을 받는다. 규제가 근로자를 보호하는 동시에 노동시장 기능을 저해하지 않도록 균형 있게 설계해야 한다. 하지만 최근 우리 노동시장에서는 일부 제도가 당초 취지와 달리 현장의 거래 비용만 키웠을 뿐 기대한 효과를 거두지 못하는 일이 벌어지고 있다. 노란봉투법과 중대재해처벌법, 기간제 근로자 사용 기간 제한 등이 대표적이다.
노조 교섭 대상 넓게 인정하는 노동위
정부 기조 변화와 노란봉투법 시행 등 제도 영향이 복합적으로 작용하며 지난 정부에서 근절됐던 타워 크레인 기사의 월례비 요구와 소속 노조원 채용을 요구하는 노동단체의 시위 등이 다시 나타나고 있다. 노란봉투법 시행 이후 하청 노동조합이 원청을 상대로 교섭을 요구하는 사례도 증가하고 있다. 고용노동부에 따르면 시행 초기 한 달 동안 1000개 이상의 노조가 교섭을 요구했지만 실제 교섭에 응한 사용자는 얼마 되지 않았다. 교섭에 응하지 않는 원청 사업자의 사용자성 판단과 관련해 노동위원회는 대부분 하청 노조의 손을 들어주고 교섭 대상의 인정 범위를 넓게 판정하고 있다.
하지만 노동위원회의 판정에 불복해 소송으로 가는 사안이 많을 것으로 예상된다. 법정 분쟁이 상당 기간 지속할 수도 있다. 사용자성 인정과 관련해 노동위원회 판정과 법원 판단 사이의 간극이 생길 수 있어서다. 제도 취지와 별개로 현장의 불확실성을 높일 수 있다는 점에서 보다 명확한 정부의 기준 제시가 필요하다는 지적이 나오지만 정부가 제시한 기준만으로 현 상황을 종식할 수는 없다. 노란봉투법 자체에 문제가 있기 때문이다. 전반적인 재검토 후 보완 입법을 하는 것이 답이다.
여야 합의로 통과된 중대재해처벌법은 문제의 근원을 해결하기보다는 산업재해(산재) 사망 사고라는 겉으로 보이는 현상에 집중해 기업에 과도한 부담을 지워 거래 비용만 높이고 별 효과를 보지 못하는 대표적인 규제다. 우리나라는 중대재해에 대한 처벌 범위가 모호하고 처벌 강도가 다른 나라에 비해 상대적으로 강한데다 사망 사고 발생 시 경영진 처벌에 사회적 관심이 집중된다.
반면에 우리나라보다 산재가 상당히 적은 영국은 안전관리시스템이 미흡할 경우 법인을 대상으로 막대한 벌금을 부과하며, 양형 기준 또한 매우 구체적으로 제시돼 있다. 독일은 형사 처벌보다 행정 및 보험 중심의 구조를 가지고 있으며, 미국 역시 벌금 중심의 제재가 일반적이고 형사 처벌은 고의적이고 중대한 위반에 한해 제한적으로 적용된다.
법 시행 후 몇 년 경과하지 않았지만 중대재해처벌법이 산재, 특히 중대재해를 줄이는 대안이 되기엔 한계가 있다는 것이 명확히 드러나고 있다. 적용 대상이 2024년 50인 이상에서 5∼50인 미만 사업장으로 확대됐음에도 중대재해는 오히려 늘었다. 고용노동부에 따르면 2025년 재해 조사 대상 사고 사망자는 605명으로 2024년보다 16명 증가했다.
사고가 나면 대표가 형사 처벌되기 때문에 기업 현장에서는 안전 개선보다는 산업 안전 컴플라이언스 구축과 매뉴얼 및 문서 정비, 리스크 점검 등 서류 대응이 강조되고 있다. 중대재해처벌법이 노무사나 변호사, 전직 공무원, 노조 활동가의 몸값만 올렸다는 비판을 받는 이유다. 게다가 중대재해 발생의 60% 정도를 차지하는 50인 미만의 소규모 사업장의 대응 역량은 한계가 있을 수밖에 없다.
중대재해 처벌, 모호한 범위에 강도 세
실제로 중대재해처벌법 제도 시행 이후 경영 책임자가 실형을 선고받은 경우는 아주 드물다. 그래서 일부에서는 중대재해법을 지금보다 더 강화해야 한다고 주장한다. 하지만 일본의 사례를 보면 처벌보다는 산재 발생의 원인을 근원적으로 줄이는 노력이 필요함을 알 수 있다. 과거 일본도 우리나라처럼 건설업에서 중대재해가 많이 발생했지만 1990년대 이래 재해를 크게 줄였다. 다단계 하도급 구조와 공기 단축을 중심으로 한 속도 경쟁, 높은 중소기업 비중, 취약한 안전 문화 등 재해 발생의 복합적 요인을 줄이기 위해 다각적이고 총체적인 개선 노력을 기울인 결과다.
특히 일본은 공공 공사 발주 방식을 최저가 낙찰 중심에서 종합평가 방식으로 전환해 재해 발생 감소에 영향을 미쳤다는 평가를 받는다. 가격 비중을 상대적으로 낮추고 기술 중심 경쟁 구조를 강화한 것이다. 우리나라도 적격심사제 등을 도입했지만 여전히 공공 공사 입찰에서 가격이 차지하는 비중이 높다. 우리나라도 공공 부문이 선도적으로 제도 개선을 추진해 민간 부문에도 실질적인 변화가 확산하도록 해야 한다.
2007년 도입한 비정규직 보호법은 기간제 근로자 남용을 막고 정규직 전환을 촉진하기 위해 기간제 근로자 사용 기간을 2년으로 제한했지만 오히려 노동시장 이중 구조를 심화하는 결과를 낳았다. 국가데이터처에 따르면 지난해 기간제 근로자는 533만 7000명으로 2009년보다 2배가량 증가했다. 고용노동부에 따르면 2024년 하반기 기준 기간제 근로자의 정규직 전환율은 8.6%에 불과하다.
비정규직 보호법 도입 이전에는 기간제 근로자를 일정 기간 사용한 뒤 역량이나 성과가 우수하면 정규직으로 전환하거나 기간제 근로자로 계속해서 사용할 수 있었지만, 제도 도입 이후 비정규직 근로자의 역량 개선이나 정규직 전환 가능성은 오히려 줄었다. 또한 고용은 안정되나 처우는 기존의 정규직보다 못한 무기계약직이라는 직군도 만들어졌다. 결국 취업 준비 청년층은 비정규직을 마다하고 몇 년간 일자리 없이 정규직 취업 준비에 매진한다.
이런 문제가 이어지자 정부는 비정규직 사용 기한 연장 등 제도 개선을 고민하고 있다. 이명박·박근혜 정부에서도 기간제 근로자 사용 시한 연장을 시도했지만 노동계 반대로 실패했다. 친노동 성향의 이재명 정부가 비정규직 제도 개선을 추진하는 만큼 이번에는 성사 가능성이 있다. 그럼에도 정규직 노동시장의 경직성을 완화하지 않는다면 비정규직 사용 기간을 연장해도 과거와 유사한 상황이 발생할 가능성이 크다. 또한 일부에서 제기하는 ‘공정 수당’이나 ‘이직 수당’ 등의 규제는 ‘구직자에게 최적의 일자리, 구인자에게 최고의 인재’를 연계하는 노동시장 기능 제고에는 그다지 도움 되지 않을 것이다.
삼전 노조, 노동시장 파급 효과 도외시
노동시장 양극화는 심화하고 있다. 현대경제연구원에 따르면 정규직과 대기업 종사자 등 1차 노동시장의 평균 급여는 중소기업이나 비정규직 등 2차 노동시장의 1.7배지만 1차 노동시장의 취업자 비중은 15.9%에 불과하다. 경쟁국과 비교해보면 대기업과 중소기업 간 임금 격차는 상대적으로 더 크다. 경총에 따르면 우리나라 500인 이상 사업체의 대졸 초임은 일본의 1000인 이상 기업체보다 약 40% 높다. 대기업 대졸 초임의 경우 10~99인 사업체보다 일본은 14.3%, 우리나라는 33.4% 더 많다. 대만과 비교해도 상황은 유사하다.
세전 영업이익의 15%(약 45조원 추정)의 성과급을 요구하면서 파업까지 치달을 뻔했던 삼성전자 노사협상이 잠정 마무리됐다. 회사는 적자 부분에서도 억대의 성과급 지급이 가능한 합의안을 파업을 무기로 한 노조의 압력에 밀려 수용할 수밖에 없었다. 삼성전자의 경쟁력이나 삼성전자 협력업체를 포함한 중소기업 전체에 미치는 파급 효과를 도외시한 무책임한 노조 요구를 받아들인 것이다. 노사 간 교섭은 자율이라는 프레임에 갇혀 수수방관한 정부의 책임이 크다. 대통령까지 나서서 노조의 과도한 임금 인상 요구를 비판했지만, 노란봉투법 제정 등 친노조적 정부 정책에 한껏 고무된 노조의 요구를 잠재울 수는 없었다.
근로자 추정제 도입 중단해야
정부는 ‘규제의 역설’을 야기하는 각종 제도의 부작용을 살펴 제도 개선을 추진해야 한다. 노란봉투법의 전면적 개편과 함께 처벌보다는 기업의 자발적 참여를 기반으로 한 중대재해 정책을 추진하고 실효성이 없는 기간제 고용 기간 연장이 아닌 대기업 노동시장 경직성을 완화하기 위한 포괄적 조치를 해야 한다. 무엇보다도 대기업 노조가 우리 사회의 양극화를 더욱 부추기지 못하도록 노조로 기울어진 운동장을 바로 잡아야 한다. 또한 ‘정치적 편의주의’에 매몰돼 현재 추진 중인 노조회계 공시제도의 실질적인 폐지나 산업 현장을 더욱 혼란으로 몰고 갈 근로자추정제 같은 제도 도입을 중단해야 한다.
This article was originally written in Korean and translated by a bilingual reporter with the help of generative AI tools. It was then edited by a native English-speaking editor. All AI-assisted translations are reviewed and refined by our newsroom.
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