[긴급진단] 금융위 '거래소 대주주 지분 제한' 기조에 디지털자산기본법...

디지털자산기본법 제정이 거래소 지배 구조 규제를 둘러싼 이견으로 지연되고 있다. 금융위원회가 대주주 지분을 약 15~20%로 제한하고, 예외적으로 34%까지 허용하는 방안을 제시하면서 논란이 커지고 있다. 당국의 기준이 적용될 경우 국내 주요 가상화폐가 거래소가 영향을 받게 된다.

금융위원회는 ‘대체거래소(ATS)’에 적용되는 ‘소유 분산 원칙’을 가상화폐 거래소에 적용하는 방안을 검토한 것으로 파악된다. 공공적 금융 인프라로 설계된 ‘대체거래소’는 특수관계인을 포함한 의결권 주식의 15% 초과 보유가 제한된다. 그러나 가상화폐 거래소는 특정금융정보법(이하 특금법)상 ‘가상자산사업자(VASP)’로 분류되는 민간 플랫폼이기 때문에 법적 성격이 다르다.

당국이 지분 규제를 추진하는 배경에는 가상화폐 거래소를 바라보는 인식 변화가 깔려 있는 것으로 보인다. 현재 가상화폐 거래소가 금융 시스템과 유사한 기능을 갖추고 있는 만큼, 일정 수준의 공적 관리가 필요하다는 판단이 반영된 것으로 짐작된다.

‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제를 둘러싼 정치권 시각도 뚜렷하게 갈린다. 국민의힘은 시장 원칙 훼손과 책임 경영 약화를 이유로 반대하고 있다. 더불어민주당의 경우 디지털자산 태스크포스(TF, 특별위원회)와 정책위원회가 다른 입장이다. 태스크포스는 비교적 시장 친화적인 기조인 반면, 정책위는 가상화폐 거래소를 금융 인프라로 간주하며 보다 강도 높은 규율 필요성을 주장했다.

업계는 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제가 가상화폐 산업 성장에 부담을 줄 수 있다며 반대 입장을 펼치고 있다. 전문가들 사이에서는 대주주 지분 축소가 책임 경영을 약화시키고 이용자 보호에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 지적이 나온다. 국내에만 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제가 도입될 경우 시장 경쟁력이 떨어지고 이용자 이탈로 연결될 수 있다는 것이 전문가들의 중론이다.

글로벌 주요국은 가상화폐 거래소의 지분 구조를 제한하기보다 인가 요건, 준비금, 내부통제 체계 등 제도적 장치에 무게를 두고 업계를 다루고 있다. 국내에서는 ‘거래소 대주주 지분 제한’이 재산권과 기업 활동 자유 침해 소지가 있으며, 과잉 금지 및 신뢰보호 원칙 위반 등 헌법적 쟁점으로 번질 수 있다는 법리적 분석이 국회입법조사처에서 제시되기도 했다.

▲ 사진=foto.wuestenigel.com

가상화폐 거래소 대주주의 지분을 직접적으로 제한하지 않더라도 ▲내부통제 법제화 ▲기능 분리 ▲대주주 적격성 심사 ▲의결권 제한을 대안으로 확립할 경우, 효과적으로 시장 리스크를 감소시킬 수 있을 것으로 전망된다. 규제의 무게중심을 소유 구조가 아니라 금융권 수준의 관리 체계 마련에 두는 편이 더 합리적일 수 있다는 견해다.

‘거래소 지분 제한’ 카드 꺼낸 이유는

가상화폐 등 국내 디지털자산 시장을 규율할 ‘2단계 디지털자산기본법’이 최근 불거진 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 이슈로 표류하고 있다.

당초 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 사안은 법안 설계 단계에서 핵심 쟁점으로 부각되지 않았다. 그러나 통합 법안을 조율하는 과정에서 금융위원회가 국회 정무위원회 소속 의원실에 전달하며 급부상한 것으로 파악됐다.

금융위원회는 자본시장법상 ‘대체거래소’에 적용되는 ‘소유 분산 원칙’을 가상화폐 거래소에도 도입해야 한다는 입장이다. 특수 관계인을 포함한 대주주 지분을 일정 수준 이하로 제한해 특정 개인 또는 집단이 거래소를 좌지우지하는 구조를 완화하겠다는 의도로 읽힌다.

당초 금융위원회가 제시한 대주주 지분 기준은 15~20% 수준이었으나, 지난 3월 더불어민주당 디지털자산 태스크포스에서는 기본 20%에 예외적으로 최대 34%까지 허용하는 절충안이 나온 것으로 전해진다. 그러나 만약 더불어민주당의 기준이 현실화될 경우 국내 주요 거래소 대부분이 직접적인 영향을 받게 된다.

업비트 운영사 두나무는 송치형 의장이 지분 25.52%를, 빗썸은 지주사인 빗썸홀딩스가 73.56%를 보유하고 있다. 코인원은 차명훈 대표가 53.44%, 코빗은 미래에셋컨설팅이 92.3%, 고팍스는 바이낸스가 67.45%를 갖고 있어 사실상 국내 5대 원화 거래소 모두가 규제 대상에 포함된다.

금융위원회는 최대 34%까지 대주주 지분 기준을 허용하는 절충안과 함께 기본 3년, 최대 6년의 유예기간을 제안했지만, 아직까지 최종 결론은 도출되지 않은 상태다. 가상화폐 거래소를 금융 인프라로 본다면 공공성과 안정성을 이유로 지배 구조 개입이 정당화될 수 있다. 그러나 민간 기업으로 봤을 때는 재산권과 경영권 침해 논란이 불가피한 형국이다.

가상화폐 거래소는 ‘대체거래소’일까

금융위원회가 꺼낸 ‘대체거래소’는 기존 증권거래소 외에 주식 등의 거래를 직접 체결할 수 있도록 허용된 대안 거래 시장이다. 국내 대표 ‘대체거래소’로는 넥스트레이드(Nextrade)가 있다.

‘대체거래소’는 특정금융정보법(특금법)을 적용받는 가상화폐 거래소와 다르게 자본시장법을 적용받는다. 자본시장법상 ‘대체거래소’에는 ‘소유 분산 원칙’이 적용된다. ‘소유 분산 원칙’은 특정 개인이나 한 집단이 시장 인프라(거래소 등)를 지배하지 못하도록 지분을 나눠 제한하는 규칙이다.

설계 과정에는 다수 증권사와 금융기관이 컨소시엄(공동체) 형태로 참여한다. ‘대체거래소’를 단순 기업이 아닌 ‘공공적 금융 인프라’로 보기 때문이다. 넥스트레이드 ‘대체거래소’의 경우 34개 기업이 주주인 민간 기업이지만, 출범부터 대주주 지분율은 15%로 제한됐다.

반면 특정금융정보법으로 관리되는 국내 가상화폐 거래소는 인가 금융기관이 아니라 ‘가상자산사업자(VASP)’ 신고제 등록 사업자로 분류된다. 국내 가상화폐 거래소는 가상자산 매매 및 중개, 보관 및 관리 기능을 수행하지만 법적으로는 금융투자업자나 거래소 인가 기관이 아닌 민간 플랫폼 사업자 지위에 있다.

다시 말해, ‘대체거래소’와 가상화폐 거래소는 외형적으로 ‘거래 플랫폼’이라는 공통점을 갖지만, 출발점과 법적 성격은 뚜렷하게 갈린다. ‘대체거래소’는 애초부터 자본시장법 체계 안에서 공공적 금융 인프라로 설계된 반면, 가상화폐 거래소는 스타트업 기반의 창업자 중심 단일 기업 구조에서 출발해 시장 성장 과정에서 규모가 확대된 형태다.

▲ 넥스트레이드 ‘대체거래소’

두 거래소의 구조적 차이에도 금융당국이 ‘대체거래소’에 적용되는 ‘소유 분산 원칙’을 가상화폐 거래소 대주주의 지분을 제한하는 방식으로 확대 적용하는 방안을 검토하면서 규제 기준의 일관성과 적용 범위를 둘러싼 논쟁이 확산되고 있다.

한 가상화폐 업계 관계자는 “’대체거래소’에 적용되는 ‘소유 분산 원칙’을 가상화폐 거래소에 이식하려는 접근은 제도적 성격과 시장 구조가 다른 영역을 동일한 규제 틀로 묶으려는 시도라는 점에서 설득력이 떨어진다”라며 “결과적으로는 산업의 성장 단계와 구조적 다양성을 충분히 고려하지 못한 과잉 규제가 될 수 있다”라고 밝혔다.

가상화폐 거래소의 확대된 ‘영향력’에 대한 견제

금융당국이 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 카드를 꺼낸 배경에는 가상화폐 거래소에 대한 인식 변화가 있는 것으로 예상된다. 과거 단순한 투자 중개 플랫폼으로 여겨졌던 가상화폐 거래소가 오늘날 금융 인프라에 준하는 규모로 성장했기 때문이다.

가상화폐 업계는 금융위원회의 이번 규제 방향을 크게 세 가지 논리 구조로 해석하고 있다.

첫째, 가상화폐 거래소의 ‘준공공 인프라화’ 인식이다. 가상화폐 거래소가 대규모 이용자와 자금을 기반으로 금융 시스템 리스크를 유발할 수 있는 구조로 성장한 만큼, 민간 기업이 아닌 공적 통제 관리 대상으로 보고 있을 것이라는 추측이다.

둘째, 지배 구조 분산을 통한 견제 기능 강화다. 업계는 금융 당국이 가상화폐 거래소 대주주의 지분 분산을 통해 외부 주주 감시 기능을 확대하고, 지배 구조 투명성과 책임성을 높일 필요가 있다고 판단하고 있을 것으로 추측 중이다. 사외이사 제도나 지분 분산 구조를 통해 경영 감시 체계를 구축해온 전통 금융권의 방식이 반영된 행보일 것이라는 평가다.

셋째, 제도권 금융과의 정합성 확보다. 장기적으로 은행과 증권사 등 제도권 금융기관이 가상화폐 시장에 참여하는 구조를 염두에 두고 거버넌스(의사결정) 체계를 정비하려는 의도가 깔려 있을 수 있다는 분석도 제기되고 있다. 스테이블코인 확산과 결제 기능 확대가 금융 안정성과 직결되는 만큼, 보다 엄격한 관리 체계가 필요하다는 기류가 형성되고 있는 것이 아니냐는 관측이다.

▲ 국내 5대 원화 가상화폐 거래소 목록(위에서 부터 빗썸, 코인원, 코빗, 업비트, 고팍스 순)

업계 관계자는 “장기적 관점에서 금융 당국은 은행과 증권사 등 제도권 금융기관이 가상화폐 시장에 참여하는 구조를 염두에 두고 있을 것이다”라며 “특히 스테이블코인(현금성 가상화폐)의 확산과 결제 기능의 확대는 금융 안정성 측면에서 보다 엄격한 관리가 필요할 것이기 때문에 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 제안은 관련 회사를 제도권 금융 시스템에 편입하기 위한 전제 조건으로도 해석된다”라고 말했다.

지분 규제 논쟁 둘러싸고 여야·당내 이견 분분

금융위원회의 ‘거래소 대주주 지분 제한’에 대한 찬반양론은 정치권 내부에서도 나뉘고 있다. 주목할 만한 점은 여야 간 대립 구도가 아니라, 정당 내부에서조차 입장이 엇갈렸다는 것이다.

우선 국민의힘은 비교적 일관된 반대 입장을 견지하고 있다. 대주주 지분을 인위적으로 제한하는 방식은 시장 원리에 반할 뿐 아니라, 책임 경영을 약화시킬 수 있다는 입장이다. 지분이 분산될수록 의사결정 구조가 느슨해지고, 문제가 발생했을 때 책임 소재가 불명확해질 수 있다고 덧붙이기도 했다.

반면 더불어민주당에는 두 가지 의견이 존재했다. 가상화폐 업계에 따르면 디지털자산 태스크포스는 비교적 시장 친화적인 기조를 유지하며 지분 제한 도입에 신중했으나, 정책위원회는 거래소의 공공성을 강조하며 보다 강한 규제 필요성을 피력했다.

더불어민주당 정책위원회 내부에서는 현금성 자산인 스테이블코인 확산 등으로 가상화폐 거래소의 기능이 금융 인프라에 가까워지고 있다는 인식이 제기되며, 기존 금융권과 유사한 수준의 규율 필요성에 대한 목소리가 나왔던 것으로 알려졌다.

흥미로운 점은 현재의 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 사안은 정치적 대립이 아니라 정책 설계의 타당성 문제로 확장되고 있다는 것이다. 지분 제한이 효과적일 것인지에 대한 의문이 여야 양쪽에서 모두 제기되고 있기 때문이다.

업계, 대주주 지분 규제 재검토 촉구

업계는 금융위원회의 입장에 우려를 표명하고 있다. 대주주 지분율을 제한하는 방안이 가상화폐 산업과 시장 발전을 저해할 수 있다는 시각이다.

국내 5대 원화 가상화폐 거래소의 자율 규제 기구인 디지털자산거래소 공동협의체는 지난 1월 ‘거래소 대주주 지분 제한’에 대한 재검토를 촉구했다. 가상화폐 거래소의 대주주 지분을 제한하는 것은 자생적으로 성장해 온 국내 산업의 근간을 흔들 수 있는 조치가 될 수 있다는 염려다.

디지털자산거래소 공동협의체는 책임 경영과 글로벌 경쟁력 약화를 주요 우려 요인으로 꼽고 있다. 대주주는 단순한 재무적 투자자가 아니라 이용자 자산에 대한 최종 책임을 부담하는 주체이기 때문에 지분을 인위적으로 분산할 경우 자산 보관과 관리에 대한 최종 책임이 희석돼 이용자 보호라는 정책 목표에 역행할 수 있다는 것이다.

기업가 정신과 투자 위축 가능성도 언급됐다. 디지털자산거래소 공동협의체는 이미 성장 단계에 접어든 민간기업의 소유구조를 제한하는 규제는 창업 및 벤처 생태계 전반에 부정적 신호를 줄 수 있다고 역설했다. 불확실성 증가는 기업가 정신을 위축시키고, 장기적 관점에서 디지털자산 산업 전반의 투자가 감소할 가능성이 존재한다는 것이다.

디지털자산거래소 공동협의체는 “디지털자산은 유가증권과 달리 국경을 넘어 유통되는 특성이 있어 국내 거래소 투자 여력이 약화될 경우 이용자 이탈이 가속화될 수 있다”라며 “투자 여력 약화는 곧 글로벌 거래소와의 경쟁에서 뒤처지는 결과가 도출될 수 있다”라고 부연했다.

마지막으로 글로벌 기준에 부합하는 규제 설계의 중요성도 강조됐다. 현재 국회가 원화 스테이블코인 도입 등을 포함한 디지털자산기본법 제정을 추진 중인 상황인 가운데 국경 없는 디지털자산 시장에 ‘갈라파고스식 규제’를 적용할 경우 국내 거래소 경쟁력이 약화될 수 있다는 설명이다. ‘갈라파고스식 규제’는 특정 지역에서만 적용되는 규제를 의미한다.

▲ 디지털자산거래소 공동협의체(DAXA, 닥사)

글로벌 주요국 현황과 위법 가능성은

현재 주요국 어디에서도 가상화폐 거래소에 대한 ‘지분 상한’을 직접적으로 제한하는 규제는 없다.

유럽연합(EU)은 자체 규제안인 ‘미카(MiCA)’를 통해 발행자와 서비스 제공자에 대한 인가, 준비금, 공시, 내부통제 요건을 통제하고 있으나, 소유 구조 자체는 직접적으로 제한하지 않는다.

미국에서는 증권거래위원회(SEC)와 상품선물거래위원회(CFTC)가 행위 기준으로 규제를 하고 있으며, 지분 보유 한도를 정하는 방식은 따로 시행하지 않고 있다.

아시아 인접 국가인 일본과 싱가포르 역시 발행자 인가, 준비금 보호, 내부통제 요건 등을 중심으로 규제하고 있을 뿐, 소유 분산을 강제하는 방식은 도입하지 않고 있다.

업계에서는 해외 사례와 비교했을 때 국내에만 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제가 도입될 경우, 우리나라 사업자만 추가적인 규제 비용과 불확실성을 부담해야 하는 구조가 될 수 있다는 문제 제기가 이어지고 있다.

일각에서는 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제에 위헌 가능성이 내포돼있다는 조사 결과가 도출되기도 했다.

국회입법조사처는 지난 3월 발간한 ‘가상자산거래소 대주주 지분 제한, 무엇이 쟁점인가?’ 보고서에서 ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제가 헌법상 재산권(제23조) 및 기업 활동의 자유(제15조)를 침해할 소지가 있다고 알렸다.

▲ ‘거래소 대주주 지분 제한’ 규제가 헌법상 재산권(제23조) 및 기업 활동의 자유(제15조)를 침해할 소지가 있다는 것이 국회입법조사처 의견이다(사진=국회입법조사처)

보고서에서 국회입법조사처는 주식 소유 자체를 강제로 제한하는 것이 ‘과잉금지 원칙’을 어길 수 있다고 짚었다. 현행법체계 아래에서 적법하게 형성된 지분 구조에 대해 사후적인 규제가 적용될 경우, ‘신뢰보호 원칙’을 위반했다는 위헌 논란으로 번질 가능성도 배제하기 어렵다는 것이 국회입법조사처의 부연이었다.

한국형 가상화폐 거래소 리스크 통제 방안은

‘거래소 대주주 지분 제한’ 논쟁이 장기화되는 가운데 보다 실효적인 규제를 설계하기 위해서는 ‘소유를 제한할 것인가’에 머무르기보다, ‘리스크를 어떻게 통제할 것인가’로 질문을 전환해야 할 필요가 있어 보인다. 가상화폐 거래소에서 발생 가능한 리스크를 통제하기 위한 방법으로는 ▲내부통제 법제화 ▲기능 분리 ▲대주주 적격성 심사 ▲의결권 제한 등이 있다.

첫 번째 대안으로는 ‘내부통제 법제화’가 꼽힌다. 현재 은행과 보험 등 전통 금융회사는 ‘금융회사의 지배 구조에 관한 법률’에 따라 내부통제 기준을 법적으로 의무화하고 있으며, 다중 승인 체계, 역할 분리, 이상거래 탐지, 책임자 지정 등 촘촘한 통제 장치를 갖추고 있다.

반면 가상화폐 거래소는 규율 체계 밖에 놓여 있기 때문에 운영 리스크가 제도적으로 방치돼 있다는 지적을 받아 왔다. 그러나 ‘비트코인 오지급’ 등 실제 사고 사례를 봤을 때 문제의 핵심은 지분 구조가 아닌 내부 통제에 있었기 때문에 가상화폐 거래소에 금융회사 수준의 내부통제 체계를 강제하는 것이 훨씬 직접적이고 효과적인 리스크 차단 수단이 될 수 있다.

두 번째는 ‘기능 분리’다. 현재 국내 가상화폐 거래소에서는 상장 심사, 거래 중개, 자산 보관 기능이 하나의 법인에서 통합 수행되고 있다. 한 법인에서의 이해 상충 논란을 최소화하기 위해서는 상장 심사 기능을 독립된 위원회로 분리하거나 외부 통제를 받도록 구조를 개편하는 것이 필요할 수 있다는 제언이다.

‘기능 분리’ 방식의 규제 설계 유럽연합의 ‘미카’ 체계에서도 강조되는 방향이다. ‘미카’ 규제안도 가상화폐(자산) 서비스 제공자에 대해 이해 상충 방지와 기능 분리를 핵심 규율 요소로 설정하고 있기 때문에 ‘기능 분리’ 방식은 글로벌 규제 흐름과도 궤를 같이한다.

▲ 사진=shutterstock

세 번째는 ‘대주주 적격성 심사’ 제도 도입이다. ‘대주주 적격성 심사’ 지분 자체를 제한하는 것이 아니라, 일정 수준 이상의 지분을 보유하려는 주주에 대해 사전 검증을 강화하는 접근이다. 전통 금융권에서 글로벌 표준으로 자리 잡은 ‘대주주 적격성 심사’는 지분율 규제보다 훨씬 정교하고 실질적인 통제 수단이 될 가능성이 있다.

마지막은 ‘의결권 제한’이다. ‘의결권 제한’은 20%를 초과하는 지분은 보유는 가능하지만 경영 의사결정 참여는 제한하는 것이 골자다. ‘소유는 허용하되 지배는 제한하는 구조’는 규제와 시장 원리 사이의 균형점이 될 수 있다. 재산권을 침해하지 않으면서, 권력 집중은 완화할 수 있는 점은 사회적 반발 줄일 수 있는 방안으로 평가된다.

‘거래소 대주주 지분 제한’ 논쟁은 규제 필요성과 시장 원리 사이의 쟁점이 복합적으로 얽히며 아직까지 뚜렷한 결론에 이르지 못한 상태다. 향후 입법 과정에서는 지분 규제의 실효성과 헌법적 정당성, 그리고 산업에 미칠 영향 등을 종합적으로 고려한 보다 정교한 제도 설계가 마련될 수 있을지 기대가 모아진다.