Amending the Constitution in a democracy (KOR)

Park Sang-hoon

The author is a political scientist.

At the Cabinet meeting on May 6, President Lee Jae Myung said, “Anyone who opposes constitutional revision is an apologist for illegal martial law.” There are several points worth considering carefully.

First, the Constitution's purpose is to protect the free will of each citizen. We accepted the rule of a lawful government over anarchy because we judged it to be a wiser way to safeguard freedom. In doing so, we delegated power and, in return, came to possess “inviolable fundamental rights.” The Constitution is the public document that guarantees those rights. Citizens are free to criticize and oppose. They are not persecuted for criticizing the administration. They are not punished for preferring a system other than democracy. They may oppose the Constitution itself, and of course, they may oppose amending the Constitution. This is the constitutional democracy we have chosen.

President Lee Jae Myung opens the Cabinet meeting on May 6 at the Blue House. [YONHAP]

Second, President Lee’s use of the strong phrase “apologists for illegal martial law” was probably based on the judgment that a majority of citizens support constitutional revision. Realizing what the majority wants through the government is democracy. But there are things that cannot be done even if the majority wants them. Could we, for example, decide the best religion for us by seeking the consent of a majority of the people? Could freedom of the press be abolished because a majority opposes it? We cannot. Such measures may be democratic, but they run counter to constitutional principles. Constitutionalism takes precedence over democracy. Only when minority opinions are not suppressed can democracy be one that has a Constitution.

Third, it is also worth reflecting on the act of defining the other side as evil rather than simply saying that one disagrees. For generations that experienced past military regimes, there is a familiar logic of rule. It lies in equating criticism of the administration with “acts that benefit North Korea.” The Democratic Party must avoid the language of governance that mobilizes fear. One can oppose illegal martial law and still oppose constitutional revision. If opposition to an amendment is equated with apologism for illegal martial law, that too can become a form of repression. No one has the right to brand someone a bad person simply because that person holds a different opinion.

National Assembly Speaker Woo Won-shik declares a vote invalid during the first plenary session of the May extraordinary session at the National Assembly on May 7, after a proposed constitutional amendment failed to meet the quorum due to a boycott by People Power Party lawmakers. [YONHAP]

Fourth, President Lee protests that there should be no problem with pushing for a constitutional revision that “the opposition has long said it agrees with.” We can act on behalf of others. But something done for another person can still be wrong if the conditions under which that person can accept it are not in place. In the past, many people were hurt by discipline-minded teachers who wielded the rod while saying, “This is all for your own good.” In a pluralist political system, not a one-party system, there are always those who agree and those who disagree. That is why bipartisan agreement matters. Only under the condition of agreement between the ruling and opposition parties can not only citizens who support the ruling party but also those who support the opposition comply with governance without seeing their freedom infringed upon. Without such conditions, one cannot say, “I am doing what you said, so follow me.”

Fifth, the Constitution is a public document that cannot be changed frequently. President Lee used the analogy that “if the body grows and the clothes no longer fit, the clothes must be changed.” But reflecting changes in the times or in society is the role of ordinary laws. The very essence and character of a Constitution is that it cannot be changed often. Moreover, our Constitution is a rigid document that is designed to be difficult to amend. If one seeks to change such a difficult-to-amend Constitution, efforts to build a political consensus close to unanimity must come first. Looking back at how electoral reform without opposition consent led to extreme political polarization, constitutional revision is all the more an issue that urgently requires consensus.

Sixth, it is also worth considering that the president made such an excessive remark one day before the National Assembly was scheduled to vote on the constitutional amendment bill on May 7. The Cabinet meeting was hardly an appropriate venue for it. A presidential Constitution is based on the separation of powers in order to restrain “arbitrary rule.” Our Constitution is structured that way as well. Although the president represents the state externally, domestically, he is only the head of the executive branch and has no authority to oversee the legislature or the judiciary. It does not conform to the Constitution for the head of the executive branch to pressure the National Assembly with forceful language. Presidential instruction at a Cabinet meeting on an agenda item that is not subject to Cabinet deliberation or resolution is inappropriate.

National Assembly Speaker Woo Won-shik wipes away tears during the second plenary session of the 435th National Assembly, an extraordinary session, on May 8, after angrily announcing that he would not table a constitutional amendment vote or 50 other bills because the People Power Party had requested a filibuster. [YONHAP]

Seventh, some may counter that if everyone is free to express an opinion, the president must have that right as well. In a democracy, the delegation of sovereignty entails an exchange of power and rights. Those entrusted with power have their rights restricted. They must disclose and be scrutinized over their personal history and information, including how they built private wealth. They must also promise not to use public authority for their own rights or freedom. We must understand that it is not “What can the president not do?” but rather “Because he is president,” he cannot do such things. As John Locke said long ago, a ruler is a special being who has legitimacy only when devoted to the rights and freedom of the governed. A president can take office only after swearing to “uphold the Constitution.” If a president who has a duty to uphold the Constitution takes the lead in amending it, even a revision that might otherwise succeed will fail. This is a point that deserves serious attention. Constitutional revision is a major constitutional task that requires considerable mutual restraint and can be realized only when it is left to the autonomous agreement of the ruling and opposition parties, and no one else.

우리가 입헌 민주주의자인 이유

박상훈 정치학자

대통령은 5월 6일의 국무회의에서 “개헌에 반대하는 사람은 불법 계엄 옹호론자”라고 했는데, 찬찬히 생각해 볼 점이 여럿이다.

첫째, 헌법은 ‘권리 장전’이라 불린다. 시민 개개인의 자유의사를 보호하는 데 그 목적이 있다. 우리는 무정부보다 적법한 정부의 통치를 받아들이는 것이 자유를 지키는 좀 더 현명한 방법이라고 판단했기에, 권력은 위임하고 그 대신 “침해할 수 없는 기본권”을 갖게 되었다. 이를 보장하는 공문서가 헌법이다. 시민은 자유롭게 비판하고 반대할 수 있다. 정권을 비판한다고 탄압받지 않는다. 민주주의가 아닌 체제를 선호한다고 처벌받지 않는다. 헌법에도 반대할 수 있고 당연히 개헌에도 반대할 수 있다. 이것이 우리가 채택한 입헌 민주주의다.

둘째, 이 대통령이 ‘불법 계엄 옹호론자’라는 강한 표현을 쓴 이유는 다수 시민이 개헌에 찬성한다는 판단에서였을 것이다. 다수가 원하는 바를 정부를 통해 실현하는 것이 민주주의이지만, 다수가 원해도 할 수 없는 게 있다. 예를 들어, 우리에게 맞는 최선의 종교를 국민 다수의 동의를 구해 결정할 수 있을까. 언론의 자유를 다수가 반대한다고 폐지할 수 있을까. 그럴 수 없다. 민주적이기는 하나 입헌적 원리에 반하기 때문이다. 민주주의보다 입헌주의가 우선한다. 소수 의견을 가졌다고 억압하지 않아야 헌법이 있는 민주주의가 된다.

셋째, 의견이 다르다고 말하는 대신 상대를 악한 존재로 규정한 것도 생각해 볼 일이다. 과거 군사정권을 경험했던 세대에게는 익숙한 지배 논리가 있다. 그것은 정권에 대한 비판을 “북한을 이롭게 하는 행위”로 치환한 것에 있다. 민주주의자는 두려움을 동원하는 통치 언어의 사용을 피해야 한다. 불법 계엄에 반대하면서도 얼마든지 개헌에 반대할 수 있다. 개헌 반대를 불법 계엄 옹호론으로 치환하면 그 역시 억압이 될 수 있다. 나와 의견이 다르다고 해서 그를 나쁜 사람으로 몰아갈 권리는 누구에게도 없다.

넷째, 이 대통령은 “그간 야당도 다 동의한다고 해온 것”을 추진하는 개헌인데 무엇이 문제냐고 항변한다. 우리는 타자를 대신해 일을 할 수 있다. 하지만 상대가 받아들일 조건이 갖춰지지 않은 상태에서 상대를 위해 한 일 또한 잘못일 수 있다. 과거 훈육을 중시하는 선생님들이 “다 너 잘되라는 것”이라며 매를 든 것 때문에 상처받은 이가 많다. 일당제가 아닌 다원주의 정치체제에서는 늘 찬반이 있다. 그래서 여야 합의가 중요하다. 여야 합의라는 조건에서만 여당 시민만이 아니라 야당 시민도 자유를 침해받지 않으며 통치에 순응할 수 있다. 그런 조건 없이 “네가 말한 바를 내가 하는 것이니 따르라”라고 할 수는 없다.

다섯째, 헌법은 자주 바꿀 수 없는 공문서다. 이 대통령은 “몸이 커져서 옷이 맞지 않으면 옷을 바꿔야 한다”라는 비유를 들었는데, 시대 변화나 사회 변화를 반영하는 것은 법률의 역할이다. 자주 바꿀 수 없는 것이 헌법의 본질이자 특성이다. 게다가 우리 헌법은 쉽게 바꿀 수 없는 경성헌법 체제를 택하고 있다. 그런 바꾸기 어려운 헌법을 바꾸려 한다면 만장일치에 가까운 정치적 합의 노력을 선행해야 한다. 야당과 합의 없는 선거법 개혁이 극단적 양극화 정치로 이어진 것을 돌아보면, 개헌은 더더욱 합의가 절실한 일이다.

여섯째, 5월 7일 국회에서 개헌안 표결이 있기 하루 전날 대통령이 무리한 발언을 한 것도 생각해 볼 일이다. 국무회의라는 자리도 적절했다고 보기 어렵다. 대통령제 헌법은 ‘자의적 지배’를 제어하기 위해 삼권분립을 기본으로 한다. 우리 헌법도 그렇게 되어 있다. 외국에 대해 국가를 대표하는 대통령도 대내적으로는 행정 수반일 뿐, 입법부나 사법부를 관장할 권한이 없다. 행정 수반이 강한 언어를 앞세워 국회를 압박하는 것은 헌법에 부합하는 일이 아니다. 국무회의의 심의 및 의결 사항이 아닌 의제에 대한 대통령의 훈시는 적절치 않다.

일곱째, 누구나 자유롭게 의견을 말할 수 있다면 대통령도 그럴 권리가 있는 것 아니냐고 반론할지 모르겠다. 민주주의에서 주권의 위임은 곧 권력과 권리의 교환을 내용으로 한다. 권력을 위임받는 자는 권리를 제한받는다. 사적인 재산형성 과정을 포함해 개인 이력과 정보를 공개하고 심사받아야 한다. 자신의 권리나 자유를 위해 공권력을 사용하지 않겠다는 약속도 해야 한다. “대통령이 무엇인들 못할쏘냐”가 아니라 “대통령이기 때문에” 그럴 수 없음을 이해해야 한다. 오래전 존 로크가 말했듯, 통치자는 피치자의 권리와 자유를 위해 헌신할 때만 정당성을 갖는 특별한 존재다. 대통령은 “헌법을 준수”한다고 선서해야 취임할 수 있다. 헌법 준수의 의무가 있는 대통령이 개헌에 앞장서면, 될 개헌도 되지 않는다. 이 점을 중시했으면 한다. 개헌은 다른 누구도 아닌 여야의 자치적 합의에 맡길 때에만 실현될 수 있는, 꽤 큰 상호 인내가 필요한 입헌적 과업이다.

This article was originally written in Korean and translated by a bilingual reporter with the help of generative AI tools. It was then edited by a native English-speaking editor. All AI-assisted translations are reviewed and refined by our newsroom.