[전라 Insight] 김동열의 성공한 정책들 - 금융실명제 30년 성과와 한계

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요즘은 소비를 중시하지만 과거에는 저축을 더 중시했다. 요즘은 실명거래와 투명성, 조세 형평성 제고가 중요하지만 1960년대에는 저축률 제고가 중요했다. 요즘은 주민등록증을 제시하고 은행이나 증권 계좌를 만들고 거래를 하는 게 당연하지만 1960년대에는 그렇지 않았다. 가명, 차명, 도명으로도 계좌 개설이 가능했다.

경제개발 5개년 계획의 추진과 투자에 필요한 자금을 조달하기 위해 국민들의 저축을 장려하는 게 5.16쿠데타로 집권한 군사정부의 급선무였다. 저축을 늘리겠다고 1961년 7월 ‘예금·적금 등의 비밀 보장에 관한 법률’을 만들었다. 하지만, 저축률 제고에는 1965년의 금리 현실화가 더 영향을 미쳤고, 이 법률은 정경유착과 부정부패의 은폐 가능성을 확대하는 결과만 초래했다(임원혁, 2000:57)는 평가다.

사회를 흔드는 대형 사건 사고는 정책 변동의 계기가 된다. 非실명 금융거래를 허용한 법이 제정되고 20여 년 지난 1982년 5월 이철희·장영자 금융사기 사건이 터졌다. 그 여파로 일신제강과 공영토건이 부도를 맞았다. 조흥·상업 은행장과 기업체 간부, 명동 사채업자 등 30여 명이 구속됐다. 직접적 범죄 수법은 어음 사기였지만, 국민들에게는 권력형 비리 사건으로 인식되었다. 근본적으로 탈세와 거액의 부정거래를 가능하게 하는 익명적 금융구조를 바꾸고, 금융소득을 개인별로 파악하고 세금을 공평하게 부과할 기반을 마련하자는 요구가 비등했다.

개혁은 혁명보다 어렵다. 군사쿠데타에 성공했던 전두환·노태우 대통령은 금융실명제라는 개혁 정책에는 실패했다. 금융실명제가 사회적 의제로 등장하고, 제도가 도입되고, 정착되기까지 여러 번의 우여곡절이 있었다.

역사상 최대 규모의 어음 사기 사건을 계기로 금융거래 투명화의 목소리를 냈던 김재익 경제수석과 강경식 재무부 장관 등의 주장을 받아들여 전두환 대통령은 1982년 7월 3일 금융실명제 실시 계획을 발표했다. 7·3조치 이후의 여론조사 결과도 대체로 찬성(동아, 1982.8.6.)이 많았다. 그리고 ‘금융실명거래에 관한 법률’을 제정했다. ‘非실명 금융소득에 대한 차등 과세’(‘83년 7월 15% ⇒ ’85년 1월 20%)를 도입하고, 실명거래 의무화는 3년 후인 1986년 1월 1일 이후 대통령이 정하는 날에 실시하겠다고 했다. 차등 과세는 일정대로 시행됐지만, 실명거래 의무화는 유보되었다. 자금이탈로 인한 경기 위축 우려와 함께 전산화 미비를 핑계로 삼았다. 실제로는 정치자금 수수가 어려워진다는 여당과 전경련 등의 반발이 컸다.

노태우 정부도 비슷했다. 여론에 밀려 대선 공약에 금융실명제를 집어넣었고, 1988년 10월 금융실명제 실시 계획을 발표했다. 재무부 산하에 '금융실명거래 실시준비단'을 발족시켰다. 그러나, 올림픽 특수가 끝나 경제가 하강 국면인데 실명제까지 실시하면 안 된다는 반대파(이승윤 부총리, 김종인 경제수석)로 경제팀을 교체한 후 1990년 4월 무기 연기를 발표했다.

정치인과 경제단체 등 이익집단의 강한 반발에도 불구하고 금융실명제가 꼭 필요한 이유는 뭔가? 금융거래에 있어서 개인과 법인의 실지명의만을 이용하도록 제한함으로써, 거래의 투명성과 신뢰도를 제고하고, 나아가 부정부패(비자금, 범죄수익 은닉)와 정경유착(불법 정치자금 제공)을 근절하고, 분배정의(조세 형평성)를 실현하는 데 기여하기 때문이다.

이에 더해 김영삼 대통령은 집권당 내 소수 지분밖에 갖고 있지 않은 본인의 정치적 입지를 강화하고, 5·6공 세력들의 불법적 정치자금 수수를 차단하려는 계산도 깔려 있었다. 게다가 지난 두 정부에 걸쳐 정치권과 이익집단의 반발로 좌초되는 걸 지켜본 김영삼 대통령은 공개적이고 단계적인 실명제 추진을 포기했다. 다른 길을 찾았다.

먼저, 1993년 6월 대통령-경제부총리(이경식)-KDI 작업팀(양수길, 남상우, 김준일)으로 이어지는 핫라인을 구축했다. 금융실명제에 부정적이었던 박재윤 경제수석은 보고 라인에서 제외했다. KDI 작업팀이 한두 차례 보고한 후에야 재무부 작업팀(김용진, 김진표, 진동수, 임지순 등)이 실시 준비를 위해 합류했다(남상우, 2003:305-306). 헌법에 명시된 대통령의 권한인 ‘긴급재정경제명령’을 활용하기로 했다. 발표는 정기국회가 열리기 전인 8월 12일(목) 저녁 7시 45분, 지상파 TV와 라디오 매체를 통해 대통령 특별담화 형식으로 생중계했다. 8월 19일 열린 국회에서 만장일치로 승인되었다.

예고 없는 전격 실시로 인한 자금이탈이나 주가 폭락 등 단기적 부작용은 크지 않았다. 실명거래 관행이 정착되어 가고 상당히 높은 실명확인 및 실명전환 성과를 거뒀다. 1996년 12월 기준 실명예금의 실명확인율은 98.3%, 가명예금의 실명전환율은 98.8%(2조 8천억원), 차명예금의 실명전환 규모는 3조 5천2백억 원에 달했다.

GDP 대비 지하경제의 비중은 1992년 29.1%에서 1993년 24.3%로 4.8%포인트 감소했고, 2011년에는 17.1%로 계속 줄어들었다(박명호, 2011; 김자봉(2016) 재인용). 금융실명제 실시 후(1994년) 조사에 따르면, 전년 대비 소득세는 5.9% 증가, 부가가치세 과표 현실화율은 약 20%포인트 이상 급증, 부가가치세 부담은 11.1% 증가, 무자료 거래의 규모는 3.2% 감소(안종범·정영헌, 1994; 김자봉(2016) 재인용)로 긍정적 효과들이 많았다.

미흡한 점도 있었다. 경실련이 금융실명제 2주년 때 실시한 설문조사(표본 290명)에 따르면 차명, 도명 거래 근절 여부와 관련해서는 아직 상당수 있다고 답변한 응답자가 82.4%에 달했다(김우찬, 2015:57-58).

1997년 말의 금융실명제 후퇴를 김영삼 대통령은 왜 바라보고만 있었을까? 국가부도 위기를 초래한 대통령으로 낙인찍힌 상황에서 위기 극복을 위해 1년 동안 자금출처와 실명의 확인 없는 특정채권(3조 8,700억 원가량)을 발행한다는 데 거부하기 어려웠을 것이다. 우리의 정치, 사회, 상관례, 조세행정의 현실은 애초부터 ‘예외 없는’ 그리고 ‘과거를 불문에 부치지 않는’ 실명제를 수용할 여건을 갖추지 못하였는지도 모른다(남상우, 2003:300-301).

외환위기 극복이라는 급한 불을 끈 김대중 정부는 1998년부터 유보된 금융소득종합과세를 2001년에 재개했다. 불법이 의심되는 거래를 모니터링하고 자금세탁 방지를 지원하는 내용의 ‘특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률’과 ‘범죄수익 은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률’을 제정했고, 실무 기구인 금융정보분석원(FIU)을 설립했다.

“금융실명제는 개혁 중의 개혁이요, 우리 시대 개혁의 중추이자 핵심”(1993년 8월 12일 ‘대통령 특별담화문’ 中)이라고 자화자찬했지만, 20년이 지난 2013년 국회를 중심으로 이뤄진 금융실명제 평가에서는 왜 ‘반쪽짜리 개혁’이라는 평가가 나왔을까?

첫째, 1993년 8월 긴급재정경제명령에서 규정한 ‘실명거래’의 한계 때문이다. 제 2조에서 ‘실지명의라 함은 주민등록표상의 명의, 사업자등록증상의 명의 등 대통령령이 정하는 명의를 말한다’고 했다. 계좌 명의자와 실소유주 간에 신뢰 관계만 있다면 실소유주가 계좌 명의자의 신분증을 빌려 차명거래를 할 수 있다(김우찬, 2015:64)는 얘기다. 둘째, 실제로 많은 불법 정치자금을 지인들의 차명계좌를 통해 관리하고 있었음이 1997년의 전두환 전 대통령의 재판에서 드러났다. 2002년 대선 과정에서는 불법 선거자금(‘현금 차떼기’, 무기명 채권)의 전달이 발각되기도 했다. 또한, 삼성(2007, 2008), SK(2004, 2011), CJ(2008, 2013), 효성(2014) 등에서 임직원 명의를 빌린 차명계좌로 비자금 조성, 지분 소유 한도 초과, 상속증여세 포탈 등 불법행위를 해왔음이 밝혀졌다.

마무리는 2014년의 의원입법이다. 불법 대선자금과 대기업들의 불법 차명거래가 재발하지 않도록 민병두 이종걸 안철수 박민식 등 의원들이 금융실명거래법을 개정했다. 주요 내용은 2가지다. 먼저, 불법재산 은닉, 테러자금 조달 및 강제집행 면탈 등을 목적으로 하는 불법 차명거래의 금지를 명시했다. 단, 범죄 목적이 아닌 가족 간 차명거래, 동창회 회비 관리 등 선의의 차명거래는 허용된다. 그리고, 실명이 확인된 계좌에 들어있는 금융자산은 명의자의 소유로 추정하고 있다. 만약 실소유주가 소유권을 되찾아 오고 싶다면 명의자와의 소송을 벌여야 한다. 차명거래의 유인을 줄여보자는 취지의 조항들이다.

2014년의 법 개정에도 불구하고 차명거래 정보의 비대칭성과 인센티브는 여전히 존재하므로 불법수익의 전액몰수 등 추가 대책이 필요하다는 지적(김자봉, 2016)도 있다. 금융실명제의 보완은 2026년 현재진행형이다. 세상에 완벽한 제도는 없다. 김영삼 정부는 박수와 야유를 동시에 받았다. 급진적 변화는 실패로 귀결되기 쉽다.